Tipo de publicación: 
Documento sobre políticas
Published Date: 
March, 2018

Fomentando la divulgación sistemática

En febrero 2018 el Consejo EITI adoptó las recomendación del documento a continuación, y decidió fomentar a los países implementadores a moverse hacia la divulgación sistemática. Vea la decisión número 2018-8/BM-39.

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Contenido

Resumen
Terminología

1.    Recomendaciones en materia de políticas
2.    Introducción
3.    Antecedentes
4.    Cuestiones estratégicas relativas a la divulgación sistemática

4.1 La integración del abordaje multipartícipe
4.2 La intengración en los potenciales países candidatos
4.3 Generar un compromiso político para la integración
4.4 Los resultados de la integración
4.5 Presentación más oportuna de la información
4.6 Nexos entre la divulgación sistemática y los datos abiertos
4.7 Conciliación

5. Implicancias y los próximos pasos

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  • Anexo A – Análisis de los estudios de factibilidad de la integración (Noruega, Timor-Leste, Kazakistán, Republica de Kirguistán, Liberia, Mauritania)
  • Anexo B - Términos de referencia del subgrupo

Resumen

El Estándar EITI 2016 posibilita que los países implementadores divulguen la información por él requerida mediante la presentación periódica de información por parte de los gobiernos y las empresas, y por medio de sistemas de consulta tales como sitios web, informes anuales, etc. Este documento sugiere que se debería establecer de manera firme que la divulgación sistemática sea la expectativa por defecto, y que los Informes EITI se utilicen para abordar eventuales lagunas e inquietudes referentes a la calidad de los datos. Los países implementadores podrían seguir publicando informes EITI anuales en donde se recopile y se analice la información de fuentes primarias a fin de hacer que esta información sea más accesible y comprensible, especialmente para las partes interesadas que no tienen acceso a la información en línea.

Este enfoque de la implementación del EITI es capaz de producir datos más oportunos, exhaustivos y fiables que definan el debate público, y reducirá la cantidad de procesos EITI que funcionan separados del resto de las iniciativas gubernamentales. Asimismo, resulta más efectivo en términos de costos, y ayuda a tratar la cuestión de la limitada cantidad de fondos disponibles para la presentación de información autosuficiente concerniente al EITI y para los secretariados nacionales.

Si bien esta transición ya tiene hecho bastante recorrido en varios de los países implementadores, la mayor parte de éstos se enfrentan a dificultades que complican la implementación plena de la divulgación sistemática del EITI. En algunos países, esta transición exigirá reformas sustanciales y apoyo político, técnico y financiero sostenido. No todos los países podrán efectuar la transición hacia la divulgación sistemática a la misma velocidad. Por ende, este documento sugiere una transición gradual en la que se tengan en cuenta las distintas circunstancias de los países.

Este trabajo plantea una serie de interrogantes en torno al rol y las responsabilidades de los grupos multipartícipes (GMP) de cara al futuro. En algunos casos, es posible que la función de los GMP evolucione de modo tal que pase a concentrarse en monitorear si las divulgaciones son efectivamente exhaustivas, analizar los datos, concientizar al público y/o desarrollar recomendaciones para reformas. En otros casos, como se observa en Noruega, es posible que las partes interesadas prefieran otros canales para las consultas con las partes interesadas, la promoción de causas, la participación y el diálogo.

Terminología

Los términos “integración”, “presentación integrada de la información” y “divulgación sistemática” suelen utilizarse de modo indistinto. A los fines de este documento, los términos divulgación sistemática y presentación integrada de la información se consideran sinónimos. Hacen referencia al resultado final deseado, donde los requisitos de divulgación del EITI se cumplen mediante la presentación de información de manera periódica y pública por parte de las empresas y los gobiernos. Esto podría incluir la presentación de información sobre las finanzas públicas, informes anuales, portales de información, y demás iniciativas de apertura de datos y libertad de la información. Asimismo, debería contener una explicación de los procedimientos subyacentes de auditoría y aseguramiento a los que han sido sometidos los datos, con acceso público a la documentación respaldatoria. Por integración se entiende el proceso para satisfacer este objetivo, que puede incluir medidas provisorias, pruebas piloto, y demás actividades para el desarrollo de capacidades. De este modo, los sitios web del EITI se utilizarían cada vez más como un portal para acceder a estas divulgaciones sistemáticas, mientras que los Informes EITI divulgarían información no disponible en otros lugares. 

1. Recomendaciones en materia de políticas

En su reunión celebrada en Oslo en febrero de 2018, el Consejo EITI determinó:

Recomendación 1 [link]
Que para finales de 2018, se espera que todos los países implementadores desarrollen un plan de trabajo con estimación de costos para los años 2019 y siguientes, que prevea los pasos a seguir para integrar la implementación del EITI en los sistemas empresariales y gubernamentales en un plazo de 3 a 5 años, con la posibilidad de solicitar un período de transición más extenso cuando sea necesario[1].  Este enfoque reconoce que las circunstancias de cada país son diferentes, que no todos los países serán capaces de realizar la transición hacia la divulgación sistemática a la misma velocidad, y que se deben tener en cuenta las consecuencias financieras, tanto a corto como a largo plazo. Le permite a los GMP solicitar un cronograma de transición más extenso cuando sea necesario. 

Para contribuir a esta labor, que la nota guía sobre el desarrollo de un plan de trabajo sea revisada a los efectos de hacer mayor hincapié en la divulgación sistemática. Ello debería incluir el establecimiento de nexos más claros con las reformas y sistemas actuales, tales como las reformas en materia de administración de las finanzas públicas, los procedimientos de auditoría y aseguramiento, las consultas públicas, y las iniciativas de gobierno abierto y gobernanza electrónica. Asimismo, el Secretariado debería desarrollar materiales de orientación adicionales que muestren cómo se pueden satisfacer los requisitos EITI a través de la divulgación sistemática de los gobiernos y las empresas.

Recomendación 2 [link]
Que el Consejo EITI inste a los países implementadores y a los países y organizaciones de apoyo a respaldar el desarrollo y la implementación de estos planes de trabajo, desplazando el eje de atención del financiamiento de los informes EITI al apoyo a las reformas para promover la divulgación sistemática. El financiamiento otorgado a la fase de transición contribuiría a los estudios de factibilidad y garantizaría que la asistencia técnica y el asesoramiento relativo a la implementación del EITI se centren en las oportunidades para la divulgación sistemática. Esto ofrece la posibilidad de abordar las importantes limitaciones al financiamiento existentes en varios de los países implementadores, y de garantizar que la implementación del EITI sea financieramente sostenible. 

Recomendación 3 [link]
Que se actualicen las notas guía para los potenciales países candidatos (p. ej. la nota guía sobre cómo convertirse en un país candidato del EITI), destacando la divulgación a través de los sistemas existentes, y alentando a los potenciales países candidatos a identificar posibles obstáculos a las divulgaciones sistemáticas desde un primer momento. El Consejo podría considerar la posibilidad de establecer la realización de un estudio de factibilidad de la integración como requisito para todos los nuevos países candidatos. Esto debería incluir analizar las actuales plataformas para la divulgación de información, las consultas públicas y el diálogo, en vez de generar grupos multipartícipes e informes EITI autónomos.

Recomendación 4 [link]
Que se revean las actividades de concientización y de capacitación, así como los Términos de referencia para los estudios de factibilidad de la integración, a los efectos de dedicar mayor atención al rol futuro de los GMP y las consultas multipartícipes en un sentido más amplio, así como a los debates técnicos relativos a la realización de divulgaciones oportunas, exhaustivas y fiables. Esto debería incluir opciones destinadas a evaluar los resultados y el impacto (requisito 7). 

Recomendación 5 [link]
Que se revise la nota guía sobre el establecimiento y la gobernanza de los grupos multipartícipes, destacando la importancia de los grupos multipartícipes en la búsqueda de opciones para la integración. Esta nota guía debería enfatizar, asimismo, que los países implementadores pueden evaluar opciones para la integración de la supervisión y las consultas de naturaleza multipartícipe a través de los órganos representativos existentes. Esto alberga el potencial de mejorar el nivel de involucramiento de las partes interesadas, y hacer que esta participación sea más efectiva. Cuando las propuestas para una implementación integrada no conserven la tradicional supervisión del GMP, se debería tener cuidado de garantizar que los procesos alternativos existentes para el diálogo y las consultas multipartícipes conlleven la posibilidad de configurar el alcance y la naturaleza de la transparencia en el sector extractivo y de formular recomendaciones para reformas gubernamentales, y que todas las partes interesadas tengan la oportunidad de dar forma a las decisiones, ser escuchadas, y contribuir. Cuando no se verifiquen estas condiciones, las solicitudes para integrar la supervisión multipartícipe no se aprobarían. 

Recomendación 6 [link]

Que el Consejo, por medio del Comité de Implementación, acepte llevar a cabo un examen independiente de los Informes EITI elaborados conforme a los términos de referencia estándar para Administradores Independientes. A partir de las conclusiones de las Validaciones del 2016 y 2017, esto incluiría:

  1. Una evaluación de la adherencia por parte de los Administradores Independientes al procedimiento estandarizado;
  2. Un análisis de los procedimientos de aseguramiento adoptados comúnmente por los países implementadores, el plazo requerido y los costos de cumplimiento;
  3. Una evaluación independiente sobre la medida en que la labor asumida salvaguarda la existencia de datos exhaustivos y fiables.

También se invitaría al consultor a proponer modificaciones al procedimiento, y/o proponer alternativas efectivas en términos de costos que ofrezcan un nivel de aseguramiento equivalente.

Sujeto a las conclusiones de este análisis, el Comité de Implementación evaluará posibles modificaciones a los Términos de referencia estándar para Administradores Independientes, replanteando el procedimiento como “Términos de referencia estándar para divulgaciones concernientes al EITI” y haciendo mayor hincapié en las consultas públicas y en divulgaciones integradas, incorporadas y sistemáticas. Esto podría incluir aclarar las expectativas relativas a la oportunidad de los datos concernientes al EITI, es decir, que se espera que las divulgaciones integradas se publiquen con bastante antelación a la regla de los dos años.

Recomendación 7 [link]
Que se revise la guía sobre la creación de políticas de datos abiertos EITI a los efectos de hacer mayor hincapié en las políticas y prácticas de datos abiertos de las empresas y organismos gubernamentales participantes. Si bien es importante garantizar que los datos de los informes EITI sean más accesibles, con la transición hacia una transparencia integrada se dará mayor importancia a garantizar la existencia de políticas y prácticas de datos abiertos en las empresas y los organismos gubernamentales que sean las fuentes primarias de datos, y a evaluar posibles medidas para mejorar el acceso directo. 

Recomendación 8 [link]
Que la divulgación integrada, incorporada y sistemática sea uno de los grandes focos de atención de la Conferencia Global EITI 2019 y de los Premios de la Presidencia del EITI. Durante la preparación para la Conferencia, el/la titular de la Presidencia EITI le escribe al Líder EITI de cada país implementador, instando al gobierno a comprometerse con la integración y solicitando que los GMP analicen y traten las posibilidades de integración en sus próximos planes de trabajo.

Recomendación 9 [link]
Que el Consejo encomienda al Comité de Implementación la tarea de evaluar si debiera revisarse el Estándar EITI a los efectos de modificar o quitar procedimientos y procesos que pasan a ser innecesarios con la implementación integrada. Esto no alteraría el contenido de los requisitos de divulgación del EITI, pero serviría para simplificar la implementación de los requisitos EITI y asegurarse de que el Estándar EITI esté formulado de un modo más ventajoso para la divulgación sistemática.  

2. Introducción

Siguiendo el plan de medidas para la integración, el Secretariado Internacional ha alentado a todos los países implementadores a evaluar qué divulgaciones pueden realizarse a través de los sistemas vigentes. El Anexo A contiene una descripción general de los avances en materia de estudios de factibilidad.

Algunos países presentan excelentes condiciones para la divulgación sistemática. En Noruega, Mongolia y Timor-Leste, por ejemplo, casi todos los datos que el EITI exige que se divulguen ya se encuentran a disposición del público en fuentes gubernamentales. Si bien están claros los próximos pasos para estos países en términos de la adopción de una divulgación plenamente integrada, resulta menos evidente qué es lo que ello implica para la arquitectura del EITI en cuanto a la función de la gobernanza multipartícipe, los planes de trabajo anuales, los informes de progreso anuales, y la Validación. En particular, la necesidad de una implementación más integrada del EITI plantea ciertos interrogantes respecto del rol y las responsabilidades de los grupos multipartícipes (GMP) del EITI. Este aspecto se aborda con mayor detalle en la sección 4 más adelante.

Si bien la mayoría de los países implementadores han acogido algunos aspectos de la integración, especialmente en lo que respecta a la información contextual relativa al otorgamiento de licencias, la transparencia contractual, y los datos sobre producción y exportaciones, varios países tienen dificultades para lograr la “integración plena”, es decir, la divulgación periódica de

todos los datos que exige el Estándar EITI con el nivel de detalle requerido. Una dificultad habitual en la región de América Latina y el Caribe (ALC), por ejemplo, es la existencia de disposiciones de confidencialidad o privacidad conforme a las cuales es necesaria una dispensa por parte de las empresas para que las agencias gubernamentales puedan divulgar datos sobre empresas específicas. Sin embargo, estas complejidades no deberían desmerecer el objetivo a largo plazo de garantizar una divulgación integrada, incorporada y sistemática.

La integración aún se encuentra ausente en los debates de los GMP en varios de los países del EITI. La percepción es que la integración solo es relevante para los países que han logrado el cumplimiento del Estándar. En algunos países existe, además, la preocupación de que la integración socave el rol de los secretariados nacionales y los grupos multipartícipes. Estos factores contribuyen al problema de la excesiva lentitud con la cual se desarrolla la transición general hacia una transparencia incorporada.

Al mismo tiempo, es argumentable que el futuro del EITI depende de una transición exitosa hacia una transparencia integrada a fin de que la organización se mantenga vigente. Ya no resulta financieramente sostenible mantener la actual estructura de secretariados nacionales, informes EITI, y largas y costosas listas de medidas correctivas derivadas de las Validaciones. Además, las experiencias con la implementación, incluidas las Validaciones, han demostrado que la actual estructura contribuye a mantener procesos EITI “estancos”, lo cual limita seriamente el impacto y el potencial del EITI de contribuir a la realización de reformas. En algunos países, entre ellos Noruega, la configuración actual del EITI se considera llanamente desfasada, y las partes interesadas noruegas la han descrito como “inadecuada para las naciones democráticas”. 

En consecuencia, este documento plantea que se debería establecer de manera firme que la divulgación sistemática sea la expectativa por defecto, mientras que los Informes EITI deberían utilizarse como una herramienta para recolectar datos cuando sea necesario abordar lagunas e inquietudes de las partes interesadas referentes a la calidad de los datos. Específicamente, lo que se propone es que a partir de ahora la expectativa del EITI sea que todos los países efectúen una transición hacia la divulgación integrada dentro de los próximos 3 a 5 años, y que los requisitos del Estándar EITI, la ayuda técnica y la asistencia financiera para la fase de transición sean ajustados en consecuencia. Los países implementadores podrían seguir publicando informes anuales en los que se reúna y analice la información de fuentes primarias a fin de que esta información resulte más accesible y comprensible.  Este enfoque de la implementación EITI produciría datos más oportunos, exhaustivos y fiables que definan el debate público. Reduciría la cantidad de procesos EITI que funcionan como separados del resto de las iniciativas gubernamentales, y garantizaría la sostenibilidad de las divulgaciones. Asimismo, resultaría más efectivo en términos de costos, y ayudaría a tratar la cuestión de la limitada cantidad de fondos disponibles para la presentación de información autosuficiente concerniente al EITI y para los secretariados nacionales. Este enfoque pone un mayor énfasis en las auditorías periódicas y las tareas de aseguramiento que llevan a cabo las entidades informantes, y en asegurar que esta labor esté en sintonía con las prácticas modelo internacionales. Cuando existan inquietudes en torno a la calidad de este trabajo, se deberían aplicar medidas provisorias adicionales que se ocupen de la calidad de los datos.

3. Antecedentes

La integración del EITI no es una idea nueva. En la 2.ª Conferencia Global, celebrada en Londres en 2005, se adoptaron los Criterios EITI, haciendo un llamado a la “publicación regular de todos los pagos de importancia relativa realizados por las empresas en concepto de petróleo, gas y minería... y de todos los ingresos de importancia relativa obtenidos por los gobiernos...  para un amplio espectro de destinatarios, con acceso público y de un modo exhaustivo y comprensible” (Criterios EITI, 2005; §1). La Conferencia estableció un grupo asesor internacional (GAI) para orientar las sucesivas tareas de definición y refinamiento de las propuestas relativas al futuro del EITI. El Informe del GAI señaló que:

Al considerar los arreglos futuros para el EITI tanto en la esfera nacional como en la internacional, el GAI reafirmó el principio conforme al cual la responsabilidad primaria de implementar el EITI debería seguir recayendo sobre los mismos gobiernos participantes. La comunidad internacional debería brindar apoyo a los países que desean implementar el EITI. Se reconoció que era necesaria una estructura internacional para canalizar el asesoramiento y la ayuda financiera, y para intercambiar las enseñanzas obtenidas. No obstante, tal estructura debería ser ligera y concebida teniendo en vista el objetivo final de que se “integre” el EITI, y de que sus criterios y principios pasen a constituir el modo habitual de trabajo en todas las industrias extractivas pertinentes en un plazo de tres a cinco años. (énfasis agregado)

Si bien el GAI propugnaba un proceso que fuera “ligero, que no genere burocracia innecesaria” y que “siempre que sea posible... se valga de las organizaciones y capacidades existentes”, en muchos países la promoción de las divulgaciones rutinarias por parte de las empresas y los organismos gubernamentales a menudo se vio descuidada. En vez de ello, se procuraron divulgaciones efectuadas mediante un proceso designado para la presentación de información concerniente al EITI, por el cual “los pagos y los ingresos son conciliados por un administrador independiente creíble, aplicando estándares internacionales de auditoría y publicando la valoración del administrador respecto de dicha conciliación, incluidas las discrepancias que eventualmente se hayan detectado” (Criterios EITI, 2005; §3). Los informes EITI derivados de ello a menudo resultaban valiosos, pero en ocasiones no servían de mucho, especialmente debido al tiempo transcurrido entre los pagos y la publicación de los Informes.

Una década más tarde, la adopción del Estándar EITI 2016 en febrero de 2016 revivió y revitalizó la noción de transparencia integrada. En pocas palabras, la integración del Estándar EITI significa que la transparencia en la industria extractiva debería convertirse en un elemento rutinario e integral del modo en que los gobiernos manejan las industrias extractivas. En vez de simplemente apoyarse en los Informes EITI para generar transparencia, los gobiernos que implementan el EITI deberían poner más a disposición la información que exige el Estándar EITI a través de sistemas de presentación de información gubernamentales y empresariales, tales como bases de datos, sitios web, informes anuales, portales, etc. Esto evitaría la presentación de información repetida y haría más oportunos y accesibles los datos concernientes al EITI.

El Estándar EITI 2016 contenía varias disposiciones que alientan y posibilitan la integración, entre ellas:

  • La amplia definición de "Informe EITI" en el Estándar 2016 (" Los datos [que exige el EITI] pueden ser divulgados en un informe EITI, o puede tratarse de información que esté públicamente disponible así como datos recolectados o citados como parte del proceso EITI");
     
  • Diversas disposiciones que alientan la integración, p. ej. el Requisito 2.2 sobre el otorgamiento de licencias, el cual establece que “[cuando] la información requerida… ya sea de disponibilidad pública, es suficiente incluir una referencia o un enlace en el Informe EITI”.
     
  • El alcance, dentro de los Términos de Referencia estándar, de la labor que debe llevar a cabo el Administrador Independiente, consistente en recolectar datos a través de los mecanismos de presentación de información existentes (véase la sección 2.1), y el margen para que los GMP efectúen adaptaciones o desviaciones adicionales respecto de los Términos de Referencia estándar, siempre que se haya procurado previamente la aprobación el Consejo EITI (de conformidad con el requisito 4.9.b.iii).
     
  • La opción de procurar la aprobación del Consejo para la integración, de conformidad con el requisito 4.9.c.
     
  • La posibilidad de procurar la aprobación del Consejo para una implementación adaptada “en caso de que el grupo multipartícipe llegue a la conclusión de que enfrenta circunstancias excepcionales que requieren desviarse de los requisitos de implementación” (Requisito 8.1);

Asimismo, en el 2016 el Consejo EITI adoptó una política de datos abiertos. En ella se alienta a los países implementadores a orientar los sistemas gubernamentales hacia la apertura de datos por defecto, de modo tal que la información más reciente sea fácilmente accesible. Si bien se reconoce que existen normas nacionales e internacionales, especialmente en materia de propiedad intelectual, información sensible y susceptible de identificación personal, que deben observarse, en muchos casos no hay mayores obstáculos para dar a conocer tales datos. Cuando los países llevan a cabo esta transición, la presentación de información concerniente al EITI se vuelve más simple y económica. Permite que el grupo multipartícipe del EITI aleje su atención de la recolección de datos y, en vez de ello, se enfoque en alentar a las partes interesadas a hacer un uso efectivo de esta información.

En octubre de 2016, el Consejo EITI adoptó un plan de acción hacia la integración. En él se reseñan las actividades que ha de llevar a cabo el Secretariado Internacional EITI, trabajando en conjunto con las organizaciones de apoyo, a los fines de acelerar la tendencia hacia la integración. El plan de acción consta de cuatro elementos:

  1. Medidas para generar conciencia y el desarrollo de la justificación comercial de la integración.
     
  2. Un apoyo dirigido específicamente a los países implementadores que han resuelto priorizar la integración.
     
  3. Herramientas prácticas para la integración”, que incluyen orientación y acceso a recursos técnicos idóneos.
     
  4.  El desarrollo de políticas, incluyendo las oportunidades para refinar el Estándar EITI y los procedimientos de Validación a los efectos de garantizar que las iniciativas para integrar la implementación del EITI sean incentivadas y reconocidas adecuadamente.

En su reunión celebrada en Oslo en mayo de 2017, el Consejo EITI debatió una serie de cuestiones estratégicas pertinentes a la integración (Documento 37-2-A del Consejo). Se propuso que el Comité de Implementación estableciera un subgrupo de sí mismo con el objeto de elaborar un informe, con recomendaciones al Consejo, en el que se abordaran estas cuestiones estratégicas. El Comité de Implementación creó el grupo en julio, con los términos de referencia que se adjuntan en el Anexo B. El grupo se reunió tres veces entre julio y octubre de 2017. Este informe se nutre de los debates de dicho grupo.. 

4. Cuestiones estratégicas relativas a la integración

4.1 La integración del abordaje multipartícipe

Con una divulgación integrada, ¿qué rol queda para el GMP? ¿Seguirá funcionando como un órgano de vigilancia, garantizando que se mantengan los sistemas y que las divulgaciones no caigan por debajo del Estándar, o cómo un órgano consultivo a los efectos de determinar las nuevas divulgaciones a las que podrían comprometerse los gobiernos o empresas?

¿Hay margen para que los gobiernos evalúen la posibilidad de integrar el diálogo multipartícipe, es decir, de hacer que las consultas multipartícipes y la participación en el desarrollo de políticas públicas, p. ej. en los parlamentos, en los medios, y en demás foros consultivos, pasen a ser un elemento intrínseco del modo en que funcionan los gobiernos? ¿Existen ejemplos de países de los que se pueda aprender?

La naturaleza multipartícipe del EITI es un aspecto central del Estándar EITI. Si bien el mandato de los GMP es diferente en cada país, el GMP es el principal órgano decisorio a cargo del establecimiento de objetivos para la implementación del EITI.

En los países donde la presentación de información concerniente al EITI se está integrando e incorporando más en los sistemas gubernamentales, esta labor la emprende cada vez en mayor medida el gobierno [2]. Mientras que todas las partes interesadas seguirían teniendo roles importantes en el uso de la información derivada de la implementación del EITI, existen cuestionamientos acerca de la necesidad y la justificación de que los GMP supervisen el proceso. Tal como se señaló anteriormente, uno de los mayores obstáculos para la integración es la sensación de que ésta puede debilitar el compromiso del país para con el Estándar EITI, especialmente en lo que respecta al grupo multipartícipe.

Una conclusión repetida en las Validaciones de 2016 es que el proceso del GMP resulta valorado por las partes interesadas, especialmente en los países donde no hay muchas otras posibilidades de involucrarse. Por ejemplo, en las conversaciones sobre la integración en Kazajistán se ha evidenciado un deseo de conservar el GMP como plataforma multipartícipe a los fines de velar por que las divulgaciones integradas se efectúen adecuadamente. En Timor-Leste, se ha debatido la posibilidad de que el GMP asuma un rol más analítico.

En algunos países, especialmente aquellos con bajos niveles de confianza en el gobierno, se ha destacado el valor de contar con Informes EITI elaborados por terceros independientes y a su vez supervisados por un órgano multipartícipe. Al mismo tiempo, debe reconocerse que los Informes EITI reproducen más que nada los datos suministrados por el gobierno al Administrador Independiente, sin ninguna ulterior verificación o aseguramiento de calidad. Así, podría de igual modo afirmarse que los Informes EITI contribuyen a mantener la desconfianza en el gobierno en tanto crean la ilusión de que los mismos datos, si están comprendidos en un Informe EITI, son más confiables.  

En otros casos, las Validaciones han puesto de manifiesto nexos débiles entre los integrantes del GMP y los grupos constituyentes en sentido más amplio, especialmente por el hecho de que existen otros canales por los cuales las partes interesadas pueden acceder a la información y debatir el panorama futuro de las industrias extractivas. Éste ha sido un punto fundamental de los debates sobre la integración en Noruega, donde las partes interesadas han evidenciado que diversos foros de la industria y de la sociedad civil, conferencias, audiencias y debates parlamentarios constituyen mejores vías que el GMP de EITI Noruega para que las partes interesadas compartan sus impresiones sobre la gobernanza de los recursos naturales. En Kazajistán, se ha debatido la posibilidad de delegar las responsabilidades del GMP atinentes a la difusión y el uso de los datos en consejos públicos integrados por representantes del gobierno y de la sociedad civil, creados por ley en el ámbito regional y el local. Si bien estos consejos no son multipartícipes, las partes interesadas locales parecen considerarlos apropiados a los efectos de discutir y debatir en torno a los datos concernientes al EITI. En Timor-Leste, el Consejo Consultivo del Fondo del Petróleo, integrado por representantes del gobierno, la industria, la sociedad civil, el parlamento, etc. ya ejerce funciones, asignadas por ley, de supervisión y asesoramiento en materia de políticas y prácticas relativas a la gestión de los ingresos procedentes del petróleo y el gas, y podría constituir una plataforma alternativa para futuras conversaciones en torno al EITI.

Es probable que el rol del GMP varíe según el país, optándose por una determinada modalidad de implementación integrada en función de sus circunstancias. Los GMP deberían abordar estas cuestiones al momento de considerar la integración. Algunos miembros del subgrupo opinaron que el rol del GMP podría cambiar para mejor, con un menor énfasis en los aspectos técnicos de la presentación de información relativa al EITI y con mayor atención a cuestiones sustantivas tales como la evaluación de posibilidades más amplias para fortalecer la gobernanza y dar forma a los debates públicos. Otros plantearon la inquietud de que un enfoque integrado desincentive la participación para los representantes del gobierno y la industria.

Por consiguiente, el Consejo dispuso:

R5Que se revise la nota guía sobre el establecimiento y la gobernanza de los grupos multipartícipes, destacando la importancia de los grupos multipartícipes en la búsqueda de opciones para la integración. Esta nota guía debería enfatizar, asimismo, que los países implementadores pueden evaluar opciones para la integración de la supervisión y las consultas de naturaleza multipartícipe a través de los órganos representativos existentes. Esto alberga el potencial de mejorar el nivel de involucramiento de las partes interesadas, y hacer que esta participación sea más efectiva. Cuando las propuestas para una implementación integrada no conserven la tradicional supervisión del GMP, se debería tener cuidado de garantizar que los procesos alternativos existentes para el diálogo y las consultas multipartícipes conlleven la posibilidad de configurar el alcance y la naturaleza de la transparencia en el sector extractivo y de formular recomendaciones para reformas gubernamentales, y que todas las partes interesadas tengan la oportunidad de dar forma a las decisiones, ser escuchadas, y contribuir. Cuando no se verifiquen estas condiciones, las solicitudes para integrar la supervisión multipartícipe no se aprobarían. 

4.2 La integración en los potenciales países candidatos

¿Existen oportunidades para que los potenciales países candidatos aceleren la implementación integrada, p. ej. mediante la realización de evaluaciones iniciales de referencia/estudios de factibilidad durante la preparación de sus candidaturas? ¿Podría ello incluir el análisis de mecanismos y órganos multipartícipes actuales susceptibles de ser utilizados para supervisar la implementación del EITI?

Hay potenciales países implementadores a los cuales les ha resultado útil efectuar un registro de las divulgaciones existentes y/o realizar estudios de factibilidad durante las preparaciones iniciales de su candidatura. Muchos países ya realizan estudios de alcance como parte de la preparación de su candidatura al EITI y, para una mayor utilidad, éstos podrían reconvertirse en estudios de factibilidad integrados. Los resultados de tales estudios de factibilidad probablemente ayudarían además a configurar los objetivos del GMP para la implementación y el plan de trabajo, prever obstáculos para la divulgación, y garantizar un diseño más eficiente y efectivo de la implementación desde un primer momento. En ciertos países con baja capacidad institucional y entidades no acostumbradas a presentar información, es posible que siga siendo necesario un proceso tradicional de presentación de información relativa al EITI como modo de generar apoyo a los principios EITI. Esto, sin embargo, no debería utilizarse para posponer indefinidamente la adopción de reformas más amplias. En otros países, es posible que el potencial de la integración (y el apoyo a ella) se tornen más evidentes recién una vez que los primeros Informes EITI hayan generado conciencia y compromiso. Por ejemplo, la aplicación de candidatura de México ya anticipa en su plan de trabajo el uso del Portal de Transparencia del Ministerio de Finanzas como modo de publicación de información concerniente al EITI relativa a los ingresos, la confección de presupuestos y los gastos, así como a los contratos.

Por otra parte, se debería animar a los potenciales países candidatos a tomar nota de posibles plataformas multipartícipes de las que el EITI podría pasar a formar parte. Por ejemplo, en Argentina ya existe una Plataforma de Diálogo para el Uso Sustentable de los Recursos Naturales, de carácter informal, que promueve el diálogo entre la sociedad civil y las empresas en materia de minería. Esto podría potencialmente servir como punto de partida para sumar a otras partes interesadas y extender la conversación a temas del EITI. En el Líbano, las Autoridades Petroleras y LOGI, una red de la sociedad civil, ya colaboran en el desarrollo de un marco jurídico para la industria del gas y el petróleo. Asimismo, en algunos potenciales países candidatos, como por ejemplo Túnez, donde la industria extractiva ya ha alcanzado su tope de desarrollo y se encuentra en declive, podría resultar razonable evaluar posibles arreglos alternativos a un proceso EITI en vez de adoptar el andamiaje completo, incluida la conformación de un GMP.  

Por consiguiente, el Consejo acordó:

R3: Que se actualicen las notas guía para los potenciales países candidatos (p. ej. la nota guía sobre cómo convertirse en un país candidato del EITI), destacando la divulgación a través de los sistemas existentes, y alentando a los potenciales países candidatos a identificar posibles obstáculos a las divulgaciones sistemáticas desde un primer momento. El Consejo podría considerar la posibilidad de establecer la realización de un estudio de factibilidad de la integración como requisito para todos los nuevos países candidatos. Esto debería incluir analizar las actuales plataformas para la divulgación de información, las consultas públicas y el diálogo, en vez de generar grupos multipartícipes e informes EITI autónomos.

4.3 Generando compromiso político para la integración

¿Cómo se consigue apoyo para la integración en países donde i) las instituciones EITI se han vuelto poderosas, ii) las partes interesadas utilizan el EITI para proteger ciertos intereses, o iii) a las partes interesadas les preocupa resignar determinados beneficios que obtienen por ser parte del grupo multipartícipe?

Un tema clave que el Consejo debe abordar es cómo mejorar la motivación para integrar la presentación de informes y la implementación EITI. En algunos de los 51 países implementadores, la implementación está estructurada en torno a los informes EITI tradicionales. En ciertos países, entre ellos Liberia y Nigeria, la supervisión de la elaboración de informes EITI está regulada por ley. La integración y la interrelación con otros organismos a veces se percibe como una amenaza para este desarrollo institucional, lo cual obsta al progreso de la divulgación integrada. Lo mismo puede afirmarse respecto de algunos Administradores Independientes que tienen contratos a largo plazo para la elaboración de Informes EITI en múltiples países, y que posiblemente no tengan ningún incentivo para proponer alternativas integradas a largo plazo que reemplacen la modalidad tradicional de presentación de información concerniente al EITI. En Noruega, una de las mayores dificultades para lograr la integración generalizada ha sido que algunas partes interesadas parecen asociar su apoyo a dicha integración con una campaña más amplia para una reforma financiera que va más allá de las industrias extractivas y que abarcaría a todas las empresas que funcionan en Noruega.

La Validación constituye una oportunidad para realizar un análisis independiente de estas tensiones. Los donantes también pueden tener una participación importante en propugnar que la asistencia técnica esté orientada hacia soluciones integradas de largo plazo. No obstante, seguirá siendo necesaria la presencia de un sólido respaldo de la política de alto nivel hacia la integración a los fines de lidiar con estos obstáculos. Por otra parte, es posible que debido a estas tensiones haya casos en los que no sea posible lograr un apoyo multipartícipe a las solicitudes de integración conforme a lo requerido por el Estándar EITI. El Consejo EITI debería considerar la posibilidad de apartarse de este requisito, en función de las circunstancias, aunque exhibiendo una clara preferencia por los pedidos que cuenten con el apoyo pleno de todas las partes interesadas..  

Por consiguiente, el Consejo acordó:

R1: Que para finales de 2018, se espera que todos los países implementadores desarrollen un plan de trabajo con estimación de costos para los años 2019 y siguientes, que prevea los pasos a seguir para integrar la implementación del EITI en los sistemas empresariales y gubernamentales en un plazo de 3 a 5 años, con la posibilidad de solicitar un período de transición más extenso cuando sea necesario[3]. Este enfoque reconoce que las circunstancias de cada país son diferentes, que no todos los países serán capaces de realizar la transición hacia la divulgación sistemática a la misma velocidad, y que se deben tener en cuenta las consecuencias financieras, tanto a corto como a largo plazo. Le permite a los GMP solicitar un cronograma de transición más extenso cuando sea necesario.

Para contribuir a esta labor, que la nota guía sobre el desarrollo de un plan de trabajo sea revisada a los efectos de hacer mayor hincapié en la divulgación sistemática. Ello debería incluir el establecimiento de nexos más claros con las reformas y sistemas actuales, tales como las reformas en materia de administración de las finanzas públicas, los procedimientos de auditoría y aseguramiento, las consultas públicas, y las iniciativas de gobierno abierto y gobernanza electrónica. Asimismo, el Secretariado debería desarrollar materiales de orientación adicionales que muestren cómo se pueden satisfacer los requisitos EITI a través de la divulgación sistemática de los gobiernos y las empresas.

R2: Que el Consejo EITI inste a los países implementadores y a los países y organizaciones de apoyo a respaldar el desarrollo y la implementación de estos planes de trabajo, desplazando el eje de atención del financiamiento de los informes EITI al apoyo a las reformas para promover la divulgación sistemática. El financiamiento otorgado a la fase de transición contribuiría a los estudios de factibilidad y garantizaría que la asistencia técnica y el asesoramiento relativo a la implementación del EITI se centren en las oportunidades para la divulgación sistemática. Esto ofrece la posibilidad de abordar las importantes limitaciones al financiamiento existentes en varios de los países implementadores, y de garantizar que la implementación del EITI sea financieramente sostenible, mediante la incorporación de estándares de transparencia del EITI en los procesos y sistemas nacionales. Se podría elaborar un plan de transición con una estimación de costos para cada país. 

R4: Que se revisen las actividades de concientización y de capacitación, así como los Términos de referencia para los estudio de factibilidad de la integración, a los efectos de dedicar mayor atención al rol futuro de los GMP y las consultas multipartícipes en un sentido más amplio, así como a los debates técnicos relativos a la realización de divulgaciones oportunas, exhaustivas y fiables. Esto debería incluir opciones destinadas a evaluar los resultados y el impacto (requisito 7).

R5: Que la divulgación integrada, incorporada y sistemática sea uno de los grandes focos de atención de la Conferencia Global EITI 2019 y de los Premios de la Presidencia del EITI. Durante la preparación para la Conferencia, el/la titular de la Presidencia EITI le escribe al Líder EITI de cada país implementador, instando al gobierno a comprometerse con la integración y solicitando que los GMP analicen y traten las posibilidades de integración en sus próximos planes de trabajo.

4.4 Los resultados de la integración

¿Qué ocurrirá con las recomendaciones para mejorar el sector, actualmente establecidas en los Informes EITI, en caso de aplicarse un enfoque basado en la integración? 

El EITI está pensado como un proceso liderado a nivel de países. Esto se refleja en el modo que se mide el impacto a través de planes de trabajo, Informes Anuales de Progreso y Validaciones, lo cual garantiza un proceso nacional interno de planificación, vigilancia y evaluación. En la mayoría de los GMP, la atención ha estado, y continúa estando, puesta en gran medida en distintos aspectos técnicos vinculados a la presentación de información relativa al EITI, una tendencia reforzada por un procedimiento de Validación que tiende a concentrarse en medidas correctivas más que en profundizar el impacto del EITI.

Los Informes EITI elaborados por administradores independientes suelen incluir recomendaciones útiles para mejorar la gobernanza de la industria extractiva, y existe la preocupación de que estas recomendaciones puedan perderse con un modelo basado en la integración. Dicho esto, las recomendaciones de los Administradores Independientes solían centrarse en procedimiento “internos” de presentación de información relativa al EITI, más que en buscar oportunidades hacia afuera para mejorar los sistemas. En unos pocos países, entre ellos Ghana, Nigeria, Filipinas y Papa Nueva Guinea, el GMP ha desarrollado y propuesto recomendaciones de reforma propias a partir de los datos de los Informes EITI.

Las Validaciones efectuadas hasta la fecha han revelado debilidades que se repiten: el EITI requiere que “se evalúe si los pagos e ingresos están sujetos a una auditoría independiente, fiable, en la que se apliquen las normas internacionales de auditoría”. Estas evaluaciones a menudo han sido superficiales, y resultan esenciales a la hora de considerar oportunidades para la integración. Solo en un par de países, entre ellos la República Democrática de Congo, estas evaluaciones y las recomendaciones asociadas han redundado en mejoras en los procedimientos gubernamentales de aseguramiento y auditoría.

En algunos casos, reducir el nivel de atención dedicado a la recolección y conciliación de datos permitiría destinar más tiempo y recursos al análisis de datos y a las dificultades que van surgiendo en la gobernanza. El GMP podría, por ejemplo, involucrar a expertos independientes para que analicen aspectos complejos clave del sector. Si la implementación integrada mantiene la supervisión del GMP, éste podría seguir participando en la realización de análisis y la elaboración de recomendaciones para reformas. Si la implementación integrada no mantiene la tradicional supervisión del GMP, se debería proceder cuidadosamente a fin garantizar que los procesos alternativos establecidos para el diálogo multipartícipe comprendan oportunidades para formular recomendaciones sobre reformas gubernamentales.

Los procedimientos adoptados para la integración siguen requiriendo un Informe EITI anual elaborado por un administrador independiente.

El procedimiento exige la elaboración de un Informe EITI anual que recolecte datos de distintas fuentes (disponibles al público). Es requisito que esta tarea la lleve a cabo un consultor u organización a quien el grupo multipartícipe considere creíble, confiable y competente técnicamente.

La fase 6 del procedimiento ofrece más detalles. En algunos países puede no ser necesaria la elaboración de un Informe EITI anual por parte de un Administrador independiente, especialmente cuando existen mecanismos para la recolección de información de fuentes primarias.

Por consiguiente, el Consejo acordó:

R9: Que el Consejo encomienda al Comité de Implementación la tarea de evaluar si debiera revisarse el Estándar EITI a los efectos de modificar o quitar procedimientos y procesos que pasan a ser innecesarios con la implementación integrada. Esto no alteraría el contenido de los requisitos de divulgación del EITI, pero serviría para simplificar la implementación de los requisitos EITI y asegurarse de que el Estándar EITI esté formulado de un modo más ventajoso para la divulgación sistemática.  

4.5 Presentación más oportuna de la información

¿Debería reconsiderarse la “regla de los dos años” a fin de exigir una publicación más oportuna de los datos y alentar a los países a avanzar hacia la integración de la implementación del EITI​?

El Estándar EITI exige que los países implementadores divulguen datos cuya antigüedad no supere el penúltimo período contable concluido (p. ej. un Informe EITI correspondiente al ejercicio fiscal finalizado el 31 de diciembre de 2016 debe publicarse a más tardar el 31 de diciembre de 2018). Los usuarios de datos concernientes al EITI suelen lamentarse de que contar con datos que tienen dos años de antigüedad resulta de poco valor. A los fines del debate en los medios, entre parlamentarios o inversores, los datos deben ser más actuales. Varios países están abordando esta cuestión y han adoptado medidas para que los informes se publiquen dentro de un plazo de 12 meses. Reducir la “regla de los dos años” alentaría a más países a avanzar hacia la modalidad integrada de implementación del EITI. No hacerlo conllevaría el riesgo de que el EITI siga generando información en gran medida desactualizada, que resulta poco relevante para los debates actuales.

Algunos países implementadores tienen dificultades para cumplir la regla de los dos años, pero esto se debe principalmente a que: (1) el proceso de contratación del Administrador Independiente comienza demasiado tarde, lo cual suele estar asociado a un financiamiento limitado y/o a los requisitos de contratación de los donantes, y (2) el proceso de conciliación es engorroso dado que las entidades informantes reúnen datos de períodos financieros anteriores. La Validación ha demostrado que en la mayoría de los países se dispone de datos financieros auditados dentro de los 10 a 12 meses posteriores al cierre del ejercicio financiero. Por ejemplo, en la República de Kirguistán, la ley exige que las empresas completen y presenten plantillas con información concerniente al EITI a más tardar el 15 de mayo del año siguiente al cierre del ejercicio financiero. Esto significa que los datos del 2016 han estado a disposición del Ministerio correspondiente desde mayo de 2017. No obstante estar disponibles los datos, es probable que la República de Kirguistán no cumpla el plazo límite del 31 de diciembre de 2017 para la publicación de los datos del 2015 debido a la falta de fondos para contratar un Administrador Independiente.

El subgrupo analizó la posibilidad de revisar la regla para los países que se postulan para la integración, pero señaló que ello podría operar como un desincentivo. En cambio, señaló que se espera que tales países publiquen la información con bastante antelación a la “regla de los dos años”, y que el Consejo lo tendría en cuenta al momento de examinar sus solicitudes. Una posible forma de abordar esta cuestión sería reemplazar la “regla de los dos años” por la presentación oportuna de información relativa al EITI, sujeta a una regla de 12 o 18 meses que exija una divulgación exhaustiva, en la que las eventuales conciliaciones, controles al azar y demás tareas de aseguramiento ulteriores deban completarse en un plazo de seis meses. El Consejo podría mantener el actual margen para prórrogas en caso de circunstancias excepcionales. Esto habilitaría un abordaje de dos pasos, en el que se divulgarían datos preliminares sin auditar lo más pronto posible (satisfaciendo, así, los reclamos de las partes interesadas de contar con datos oportunos), mientras que los datos definitivos y auditados se publicarían posteriormente con enlaces a la documentación asociada. Se recomienda que el Consejo revea esta cuestión luego de un análisis de los Informes EITI elaborados conforme a los términos de referencia estándar para los Administradores Independientes (véase el punto 4.7 más abajo).

4.6 Nexos entre la divulgación sistemática y los datos abiertos

¿Cómo pueden los datos concernientes al EITI tornarse más accesibles?​

La tendencia hacia la integración y los datos abiertos se refuerzan mutuamente. Como se señaló anteriormente, un riesgo incipiente consiste en que los portales de “datos abiertos relativos al EITI” sean desarrollados independientemente de los sistemas medulares de gestión informativa. Esto puede derivar en contenidos redundantes y una desatención del fortalecimiento de los sistemas que son la principal fuente y garantía de datos fiables.

Para los organismos gubernamentales, son excesivos los costos “por adelantado” que implica el desarrollo de sistemas de tecnología de la información, especialmente de sistemas que vinculan procesos administrativos internos con contenidos de acceso público. Estos sistemas deberían estar orientados a garantizar que las leyes y regulaciones se hagan cumplir de manera consistente y eficiente, promoviendo un “gobierno abierto” y, al mismo tiempo, protegiendo la información confidencial. Los sistemas de catastro son un ejemplo saliente, pero hay otros sistemas que podrían “abrirse” a un mayor escrutinio público, promoviendo una mayor transparencia y una mayor rendición de cuentas.

En 2016, el EITI introdujo como requisito que los GMP adoptasen una política de datos abiertos. Reflejando las tensiones destacadas anteriormente, estas políticas a menudo se han centrado en cómo hacer que los datos del Informe EITI sean más accesibles. Un enfoque más efectivo sería revisar las políticas y prácticas de datos abiertos de las empresas y organismos gubernamentales que son las fuentes primarias de los datos, y considerar posibles medidas para mejorar sus políticas de datos abiertos y el acceso público a datos más oportunos.

Hay países en los que las partes interesadas no disponen de una conexión a Internet confiable, y en los que siguen siendo importantes otras formas de difusión de la información. Estas dificultades deberían abordarse de manera clara en los planes de trabajo del EITI. No obstante, no se debería utilizar esto para evitar publicar datos en formatos abiertos, especialmente cuando hay opciones de muy bajo costo para hacerlo. 

Por consiguiente, el Consejo acordó:

R7: Que se revise la guía sobre la creación de políticas de datos abiertos concernientes al EITI a los efectos de hacer mayor hincapié en las políticas y prácticas de datos abiertos de las empresas y organismos gubernamentales participantes. Si bien es importante garantizar que los datos de los informes EITI sean más accesibles, con la transición hacia una transparencia integrada se dará mayor importancia a garantizar la existencia de políticas y prácticas de datos abiertos en las empresas y los organismos gubernamentales que sean las fuentes primarias de datos, y a evaluar posibles medidas para mejorar el acceso directo.

4.7 Conciliación

¿Es hora de dejar atrás la conciliación?​

Existen opiniones dispares acerca del valor de las conciliaciones en la implementación del EITI. La labor de conciliación suele ser compleja, pues involucra decenas de flujos de ingresos, umbrales de importancia relativa bajos, y una gran cantidad de entidades informantes. El proceso de recolección de datos suele requerir mucho tiempo. Las Validaciones concluidas hasta la fecha han revelado que la mayoría de las discrepancias identificadas durante el proceso de conciliación derivan de errores en la presentación de la información, suscitados por la complejidad de los propios procedimientos de presentación de información del EITI, y no por la omisión de pagos o por lagunas intencionales en las divulgaciones empresariales o gubernamentales. Por otra parte, las evaluaciones generales de los AI o son inexistentes o bien poseen tantas salvedades que es muy poco lo que aportan en términos de aseguramiento de la calidad de los datos.

No obstante ello, las partes interesadas suelen considerar a la conciliación como un ejercicio valioso a la hora de verificar que las divulgaciones empresariales y gubernamentales sean integrales. Sin embargo, la conciliación no es ni la única ni la mejor forma de salvaguardar la fiabilidad de los datos. En muchos Informes EITI no se auditan las divulgaciones, y sólo se las afianza en el más limitado de los sentidos, a través de declaraciones personales de representantes jerárquicos de las entidades que presentan los datos.  Uno de los resultados más importantes de la implementación del EITI es que exige que las entidades informantes efectúen divulgaciones relativas a sus prácticas rutinarias de auditoría y aseguramiento, además de divulgar si éstas se encuentran actualizadas y si los estándares nacionales se ajustan a las prácticas modelo internacionales. Cuando estos sistemas son débiles, se valora la conciliación dado que ofrece garantías adicionales de que las divulgaciones son completas. Sin embargo, esta no es una solución sostenible. El objetivo debería ser fortalecer los procedimientos de rutina de auditoría y aseguramiento de modo tal que no sea necesario ningún aseguramiento ulterior.

Por otra parte, los resultados de las Validaciones del 2016 y 2017 muestran que, en ocasiones, la conciliación se ha transformado en un fin en sí mismo, sin que se preste suficiente atención a los procedimientos subyacentes de auditoría y aseguramiento que deberían ser los principales garantes de la calidad de los datos. Cuando estos sistemas de auditoría y aseguramiento son robustos, los GMP plantean cada vez más que la conciliación es innecesaria. Tal como comentó el secretariado nacional de EITI Alemania (D-EITI):

En algunos países, el proceso de conciliación no constituye una parte esencial de los desafíos que podrían surgir en el sector nacional de los recursos. Dado que la conciliación es muy costosa, el Consejo debería considerar dejarla atrás, si se verifican ciertos criterios. Un posible criterio podría ser que durante dos años consecutivos la conciliación no arroje discrepancias sustanciales. En tal caso, el proceso de conciliación podría suspenderse por dos o tres años. Al año siguiente se realiza nuevamente la conciliación, y si no hay discrepancias sustanciales, otra vez se suspende la conciliación por dos o tres años. Si se verifican discrepancias sustanciales, el país tiene que someterse al proceso de conciliación el año siguiente.

Existen variantes de esta propuesta de D-EITI. Una alternativa podría ser dejar atrás la conciliación, pero otorgar a las partes interesadas el derecho a garantizar que se lleve a cabo una revisión independiente de los datos de las empresas y el gobierno en caso de que las divulgaciones anuales evidencien discrepancias sustanciales que no puedan explicarse de un modo que satisfaga a las partes interesadas. Otra alternativa podría ser dejar atrás la conciliación como norma general, pero llevar a cabo controles al azar anuales sobre ciertas transacciones.

Por consiguiente, el Consejo acordó:

R6:

Que el Consejo, por medio del Comité de Implementación, acepte llevar a cabo un examen independiente de los Informes EITI elaborados conforme a los términos de referencia estándar para Administradores Independientes. A partir de las conclusiones de las Validaciones del 2016 y 2017, esto incluiría (i)Una evaluación de la adherencia por parte de los Administradores Independientes al procedimiento estandarizado; (ii) un análisis de los procedimientos de aseguramiento adoptados comúnmente por los países implementadores, el plazo requerido y los costos de cumplimiento; (iii) una evaluación independiente sobre la medida en que la labor asumida salvaguarda la existencia de datos exhaustivos y fiables. También se invitaría al consultor a proponer modificaciones al procedimiento, y/o proponer alternativas efectivas en términos de costos que ofrezcan un nivel de aseguramiento equivalente.

Sujeto a las conclusiones de este análisis, el Comité de Implementación evaluará posibles modificaciones a los Términos de referencia estándar para Administradores Independientes, replanteando el procedimiento como “Términos de referencia estándar para divulgaciones concernientes al EITI” y haciendo mayor hincapié en las consultas públicas y en divulgaciones integradas, incorporadas y sistemáticas. Esto podría incluir aclarar las expectativas relativas a la oportunidad de los datos concernientes al EITI, es decir, que se espera que las divulgaciones integradas se publiquen con bastante antelación a la regla de los dos años.

5. Implicancias y próximos pasos

La transición hacia una transparencia integrada para todos los países EITI constituye un paso necesario, pero requiere que el Consejo simplifique los requisitos del estándar a los efectos de eliminar procedimientos que con este abordaje resultan innecesarios. Asimismo, exige de parte de quienes brindan apoyo un compromiso parejo de que el financiamiento disponible para el EITI será canalizado a los efectos de contribuir a una fase de transición de entre 3 y 5 años para todos los países, tal como se refleja en la implementación de sus planes de transición con estimación de costos. Además, constituiría una oportunidad para que el Consejo revea el modelo de Validación y considere el calendario de Validación a medida que los países realizan la transición hacia un abordaje integrado. Varias de las recomendaciones destacadas anteriormente se ocupan de esta transición, entre ellas las siguientes:

R2: Que el Consejo EITI inste a los países implementadores y a los países y organizaciones de apoyo a respaldar el desarrollo y la implementación de estos planes de trabajo, desplazando el eje de atención del financiamiento de los informes EITI al apoyo a las reformas para promover la divulgación sistemática. El financiamiento otorgado a la fase de transición contribuiría a los estudios de factibilidad y garantizaría que la asistencia técnica y el asesoramiento relativo a la implementación del EITI se centren en las oportunidades para la divulgación sistemática. Esto ofrece la posibilidad de abordar las importantes limitaciones al financiamiento existentes en varios de los países implementadores, y de garantizar que la implementación del EITI sea financieramente sostenible, mediante la incorporación de estándares de transparencia del EITI en los procesos y sistemas nacionales. Se podría elaborar un plan de transición con una estimación de costos para cada país. 

R8: Que la divulgación integrada, incorporada y sistemática sea uno de los grandes focos de atención de la Conferencia Global EITI 2019 y de los Premios de la Presidencia del EITI. Durante la preparación para la Conferencia, el/la titular de la Presidencia EITI le escribe al Líder EITI de cada país implementador, instando al gobierno a comprometerse con la integración y solicitando que los GMP analicen y traten las posibilidades de integración en sus próximos planes de trabajo.

R9: Que el Consejo encomienda al Comité de Implementación la tarea de evaluar si debiera revisarse el Estándar EITI a los efectos de modificar o quitar procedimientos y procesos que pasan a ser innecesarios con la implementación integrada. Esto no alteraría el contenido de los requisitos de divulgación del EITI, pero serviría para simplificar la implementación de los requisitos EITI y asegurarse de que el Estándar EITI esté formulado de un modo más ventajoso para la divulgación sistemática.  

En caso de que el Consejo adopte la recomendación formulada en este documento, el Secretariado prevé los siguientes pasos y plazos:

4.° trimestre del 2017

  • Continúa la elaboración y refinamiento de las recomendaciones formuladas en este documento por parte del Comité de Implementación. Esto incluye un examen más detallado de las implicancias financieras y un plan más detallado para su estudio y aprobación por parte del Consejo.
  • Se trabaja con el Banco Mundial y demás donantes en los compromisos financieros para apoyar a los países implementadores en la fase de transición.
  • Se llevan a cabo iniciativas de manera continua para generar conciencia en relación con la transparencia integrada en los países implementadores del EITI. Esto incluye eventos de capacitación regionales en la África angloparlante, en la África francófona, y en la región de ALC.
  • Se identifican países prioritarios / piloto para el desarrollo de ejemplos de planos de transición con estimación de costos; esta tarea probablemente se concentre en los países que han concluido los estudios de factibilidad de la integración (véase el Anexo B).
  • El Comité de Validación examina las enseñanzas extraídas de las Validaciones del 2016 y 2017; esto incluye la presentación de las conclusiones iniciales en Oslo y de recomendaciones para que sean consideradas en Berlín.

1.er trimestre de 2018

  • La transición hacia una transparencia integrada constituye uno de los temas centrales de la reunión del Consejo en Oslo; esto incluye ejemplos de planes de transición con estimación de costos.
  • Cartas al Líder EITI y a los grupos multipartícipes de cada uno de los países implementadores del EITI, reseñando la estrategia del Consejo y procurando un compromiso gubernamental renovado para con la integración de la implementación del EITI.
  • Una mesa redonda de donantes al margen de la 1.ª Reunión del Consejo en 2018 con el objeto de confirmar los compromisos de apoyo a los países implementadores en la fase de transición.

2.º y 3.er trimestre de 2018

  • Labor intensiva de apoyo a los países implementadores en la elaboración de planes de transición con estimación de costos, los cuales probablemente incluyan talleres y misiones nacionales (en coordinación con donantes clave). 

POR CONFIRMAR, 2019

  • Los compromisos nacionales y los planes de trabajo serán uno de los focos de atención de la Conferencia Global EITI 2019 y de los Premios de la Presidencia EITI. 
 

[1]Esto otorga un año (2018) para evaluar las oportunidades y complejidades relativos a la integración, y garantizará que todos los países implementadores tengan un plan de integración de cara a la próxima Conferencia Global. 

[2]Si bien históricamente las empresas y los organismos gubernamentales solían tener roles parejos en la divulgación de datos para la presentación de información relativa al EITI, con la adopción del Estándar EITI 2013 la carga de la divulgación pasó a recaer con un peso significativamente mayor en el gobierno.

[3]Una opción sería exigir estos planes para el 1 de enero de 2019 (abarcando del 2019 en adelante). Esto otorgaría a los países un año para considerar distintas oportunidades y desafíos para la integración generalizada. Además, garantizaría que todos los países implementadores tengan un plan de integración generalizada de cara a la próxima Conferencia Global.